Acuerdos de Madrid – 2da Parte: La diplomacia como continuación de la guerra por otros medios

Los “Acuerdos de Madrid” son “hojas de ruta” para la implementación de una política de vasto alcance en lo económico, militar y de vasta implicancia geopolítica. La bajada a la práctica, los acuerdos concretos de validez legal o que hacen a la implementación de las políticas acordadas en las áreas definidas en las declaraciones se fueron implementando mediante grupos de trabajo binacionales que abordaron los temas, que realizaron nuevas declaraciones que complementaban las de “Madrid” y que implicaban la realización (ahí si eran necesarios) de tratados y leyes que los hicieran efectivos en los casos específicos.

Por Guillermo Caviasca (*)

El acuerdo bilateral de inversiones

De toda la política británica hacia la Argentina contenida en las “Declaraciones de Madrid” es el “Convenio entre el Reino Unido (…) y el gobierno de la República Argentina para la promoción y protección de inversiones” la llave maestra del entramado. La segunda declaración de 1990 establecía en su punto 12: “Reconociendo que la promoción y la protección recíprocas alentaría la iniciativa privada y fomentaría la prosperidad en sus países, ambos gobiernos decidieron comenzar por vía diplomática la negociación de un ‘acuerdo de promoción y protección de inversiones’”. Así el 11 de diciembre de 1990 Domingo Cavallo, en su última gran acción como canciller antes de pasar a revistar como ministro de Economía, y Douglas Hurd, el canciller británico, firmaron el Tratado que fue ratificado por el Congreso sin cambios el 4 de noviembre de 1992.

Como vemos, la puesta en acto de medidas acordadas en Madrid que requieren sanción legal fue hecha en tiempo y forma. Por eso los negociadores no dudaron en llamar “Declaraciones” a las de Madrid, que son orientativas del conjunto de las políticas, y “Tratados” a las políticas específicas que requieren leyes del parlamento. Esto no disminuye la validez de las declaraciones con las obligaciones que implican para las políticas de las partes. Para llevarlas adelante estaban los “Grupos de trabajo” que se reunieron muchas veces por diversos temas. Y de allí salieron los acuerdos (y desacuerdos) respecto de todos los temas. También es necesario señalar que, si uno se aleja de lo acordado en las declaraciones, o las diferencias implican enfrentamientos, debe denunciarlas. Tal como (veremos más adelante) hizo el canciller Jorge Taiana en el caso de la pesca.

El tratado abarca la protección más amplia y completa de todo tipo de inversiones, como detalla el Artículo 1: físicas, muebles o inmuebles, títulos o acciones de todo tipo, tecnología y propiedad intelectual, concesiones y otros tipos de acuerdos que hagan “a la prospección, cultivo, extracción o explotación de recursos naturales”. Como vemos en este artículo, el tratado abarca la minería e hidrocarburos en todo el territorio argentino, no especialmente en la región de Malvinas. Sectores de la economía que comenzaron a transformarse en recursos de explotación y exportación en manos de las grandes empresas extractivas extranjeras entre las que las inglesas son parte sustancial. Este tratado fue parte de un paquete que transformó y permitió su implementación a partir de este momento histórico, de la mano del nuevo “Código de Minería”, la reforma constitucional que entrega los recursos naturales (desregulados y privatizados) a las provincias y la privatización de YPF.

El Artículo 3 es interesante ya que repite casi textualmente los conceptos fundamentales del tratado argentino británico del 2 de febrero 1825, firmado por el inefable lobbysta de los intereses británicos Manuel García, a la sazón ministro del gobierno de Rivadavia, y Woodbine Parish, el encargado de negocios inglés en el Río de la Plata. En el cual se estipulaba la categoría de “nación más favorecida”, con un trato excepcional a los súbditos británicos y sus inversiones, con especificaciones respecto de aduana, tránsito, inversiones, navegación, propiedades y mercaderías, etc., que serían tratados preferencialmente. El actual tratado señala en su Artículo 5 que “ninguna parte someterá en su territorio las inversiones y ganancias de inversión de la otra parte contratante a un trato menos favorable que el otorgado a las inversiones y ganancias de sus propios inversores o que las inversiones y ganancias cualquier tercer estado”. No es muy aventurado afirmar que la “reciprocidad entre las inversiones británicas en nuestro país y las argentinas en Inglaterra no tiene ninguna dimensión de realidad. Debemos mencionar que dada la continuidad jurídica, tanto del Estado argentino como del Reino de Gran Bretaña, el tratado de 1825 estaría vigente, lo que hace a la ley de protección de inversiones un renacimiento y una readecuación (y profundización) de aquel viejo tratado rivadaviano.

Y en su inciso B, como en el Artículo 6 protege las “ganancias” especificando todos sus posibles tipos, remisión de utilidades, beneficios, intereses, dividendos regalías u honorarios, etc., que no pueden ser tocados, ni directa ni indirectamente. Dejando claro que no podrán ser manipuladas tampoco por el tipo de cambio, lo que implica que el Estado deberá suministrar divisas a cambio internacional. Ni podrá negarse a otorgar las divisas en tiempo y forma para ser remitidas al exterior. Agrega que en caso de “dificultades excepcionales de balance de pagos y por un periodo limitado” (haciéndose cargo de los problemas periódicos de la Argentina) se podrá “limitar la libre transferencia”. Siempre y cuando después de un tiempo prudencial se otorguen las divisas al tipo de cambio en el que fueron suspendidas. Como para destacar también está el Artículo 8 donde se estipula al CIADI como organismo preferencial para resolver diferendos, aunque en el inciso siguiente deja abierta la posibilidad de que, si no se estipuló explícitamente en el contrato, la cuestión sea resuelta por otro tribunal acordado por las partes.

Como vemos ésta es la llave maestra británica con la que se coloca varios pasos delante de otras potencias capitalistas en la fila de entrar a saquear la Argentina desregulada y privatizada por el menemismo. Es claro que la victoria diplomática del 89/90 fue muy superior a la militar de 1982. Y abarca todo el territorio nacional. Era evidente que la diplomacia consideraba que con tal nivel de concesiones la colaboración dentro de estos parámetros en Malvinas sería posible. Pero no lo fue. Los ingleses, a diferencia de nuestras clases dirigentes, tienen claro que la proyección geopolítica es más que un negocio. Mediante este tratado devenido en ley los británicos cuentan a su favor con preferencias especiales como para compensar su retraso relativo como potencia imperialista. Y es necesario destacar que Argentina no es un botín chico ni mediano, sino que está entre los grandes botines que el capital transnacional adquirió en esos años, y aun tiene, produciendo toneladas de huevos de oro.

Pesca

En la primera declaración de Madrid en el punto 1-d y en el punto 2-10 se aborda el tema pesca. Lo presenta como acercamientos para la “conservación y cooperación” de la fauna marina. E insta a “establecer un grupo de trabajo” que avance en el tema, que se lleva adelante. Esto se efectivizó con la reunión el 18 y 19 de diciembre de 1989 en París del “Grupo de trabajo argentino británico sobre pesca” que estableció que ambos países intercambiarían información sobre el tema en la región que va del paralelo 45 al 60 (en coincidencia aproximada con la zona de control militar), aportando detalles de las flotas, cardúmenes y que se iniciaría la exploración de la posibilidad de cooperación. En la segunda “Declaración de Madrid” se retoman estos puntos y se amplían en el punto 8 de la misma. Allí se reafirma el funcionamiento de un “Grupo de trabajo” que trate los temas claves de pesca y FFAA. Estos temas serán tratados en numerosas reuniones de las partes a lo largo de los años.

A partir de allí comienza una dinámica muy intensa que no conducirá a buen puerto para la Argentina. En cambio, irá paralela a la mejora de la situación británica en las Islas y a la enorme expansión de la explotación pesquera en la región por parte de flotas extranjeras, muchas de ellas con sede en Malvinas. El 28 de noviembre de 1990 se realiza la primera reunión de la “Comisión de Pesca del Atlántico Sur”, donde se saca una “Declaración conjunta sobre la conservación de recursos pesqueros”. Este tipo de reuniones se repiten en Buenos Aires y Londres cinco veces a lo largo de 1991 y 1992.

Inglaterra avanzó sin pausa mediante sucesivos actos unilaterales de afirmación de su dominio de diversas formas. Uno de ellos fue la declaración de jurisdicciones marítimas exclusivas alrededor de Malvinas desde 1986 y de las Georgias y Sandwich desde 1993. Había comenzado con la venta de licencias en 1987 y no se detuvo, sino que las amplió exponencialmente a partir de los acuerdos. Siguió con el levantamiento unilateral en 1994 de la prohibición total temporaria de pesca estipulada en el área descripta en el “Anexo de la Declaración Conjunta del 28 de noviembre de 1990”, en el área al Oeste de aquella y la instauración en 2005 de un régimen de cuotificación de los recursos pesqueros en aguas circundantes a las Islas Malvinas, lo que llevó a la suspensión del acuerdo explícito de la declaración de noviembre de 1990. Todos actos de afirmación de soberanía y de expansión económica, bajo un eficiente “paraguas de soberanía”.

La pesca representa el principal ingreso fiscal de las Islas con 108 millones de dólares (es lo que queda en las islas por impuestos, no el valor de lo que se extrae) el 34,1% del total producto (2017). De unas 230 licencias concedidas por los isleños bajo protección británica, en condiciones muy favorables a pesqueros principalmente de bandera española, coreana y taiwanesa que se llevan más de 200000 toneladas anuales. Esa cifra no ha sido eclipsada por las inversiones petroleras que han ido en aumento haciendo bajar el porcentaje de ingreso por pesca del 40 al 31%. Sin embargo, el petróleo descubierto aún no es rentable. El salto cualitativo sucedió con la declaración de la zona económica exclusiva por parte de Inglaterra, lo que les dio a los isleños la posibilidad de hacer concesiones en las 350 millas de jurisdicción y saltar rápidamente en ingresos desde 8 millones a los 60 millones en muy pocos años, ya en 1987 se habían exportado 227.500 toneladas de calamar.

Hidrocarburos

El 9 de diciembre de 1991 las cancillerías de Argentina y Gran Bretaña anunciaron la creación de un “equipo binacional para analizar formas de cooperación mutua en la exploración y explotación del lecho marino en el Atlántico sur”. El canciller era Di Tella y el ministro de economía, Cavallo. La representación argentina estuvo presidida por el director general de política exterior de la Cancillería, embajador Fernando Petrella; en tanto que la delegación británica estuvo a cargo del subsecretario adjunto del Foreing Office, Adrián Beamish.

Pero esta intención no fue fácil de concretar por la dureza británica que, también en este tema, realizó un avance rápido sin importarle los reclamos e intenciones de “cooperación” argentina. El pedido mínimo de nuestro gobierno era desarrollar exploración y explotación conjunta y proponía una serie de zonas “limítrofes” entre la proyección de Malvinas y la del continente. En realidad, como en el tema pesquero Argentina consideraba que la zona de Malvinas era, específicamente, la que debía discutirse y Gran Bretaña consideraba que la relación debía llevarse como si fueran dos países limítrofes que generaban espacios para sociedades comerciales. O sea, como en todos los casos, para Inglaterra el “paraguas” era en realidad un “blindaje”.

El 25 de septiembre de 1992 el gobierno británico, como consecuencia de las negociaciones mantenidas desde diciembre de 1991, decidió que empresas argentinas podrían participar en el llamado a licitación para la prospección sísmica, primer paso para la explotación petrolera. En marzo de 1993 anunció que, mediante una carta de intención, había notificado a las compañías petroleras más importantes del mundo que abriría la licitación para la exploración del petróleo. Lo hizo de modo unilateral y para la fase de exploración con perforación. Como vemos, la invitación a empresas argentinas es de una nación que ejerce soberanía (en Malvinas) a empresas de otro país, donde no se discrimina (como hasta el momento) a las que tengan personería jurídica en nuestro país (muchas británicas, todas extranjeras en 1993).

El avance en la relación se produjo finalmente por el esfuerzo y las concesiones del canciller Di Tella, pese a recomendaciones en contrario de otros diplomáticos, inclusive el embajador en el Reino Unido, Mario Cámpora. La cancillería en ese entonces llevaba a fondo la política del “realismo periférico”, que se metaforizaba en dos definiciones de cancillería: las “relaciones carnales” y la “seducción” a los kelpers, a los que llegó a enviarles ¡ositos de peluche!

Así en Nueva York, el 27 de setiembre de 1995 se firma una nueva “Declaración conjunta” entre los ministros de relaciones exteriores de Gran Bretaña y Argentina Guido Di Tella y Malcolm Rifkind para avanzar en la “exploración y explotación de hidrocarburos” en el Atlántico Suroccidental. Luego de reafirmar el consabido paraguas de la soberanía, destaca que se excluyen a las Georgias y las Sandwich de esta declaración, en coincidencia con los intereses británicos. Esto es así porque Inglaterra separó la jurisdicción de Malvinas (dándole autonomía a los kelpers en su zona) respecto de Sandwich y Georgias bajo jurisdicción directa de Londres. Malvinas tiene su “gobierno propio” y se busca hacerlas sustentables, y meter a los kelpers como parte soberana en la discusión con Argentina. Mientras que Georgias y Sandwich pasan a ser territorios directamente administrados desde Inglaterra. La declaración, al mencionar explícitamente esto, hace una nueva concesión geopolítica a los ingleses, ya que en Argentina las Malvinas, Georgias y Sandwich son parte de una unidad política que es la provincia de Tierra del Fuego. O sea, la diplomacia argentina acepta nuevamente un statu quo y una geografía política del ocupante, siguiendo de esta forma la aceptación de hecho y derecho de negociaciones económicas entre dos estados soberanos de los cuales uno (el inglés) ejerce su soberanía y la hace efectiva en el plano de la economía.

Esta pausa se prolongó hasta el 2007 cuando el canciller Jorge Taiana, de la nueva administración kirchnerista, dio por terminado el acuerdo, indicando la falta de voluntad británica, la interpretación incompatible de las partes respecto de los términos de la declaración y la violación permanente de Gran Bretaña de las resoluciones internacionales.

La decisión del Gobierno argentino de dar por terminado el entendimiento provisorio de hidrocarburos fue apoyada por los doce países que participaron en la “I Cumbre Energética Sudamericana celebrada en la Isla Margarita” en Venezuela. Allí Argentina, Uruguay, Colombia, Venezuela, Paraguay, Ecuador, Chile, Guyana, Surinam, Perú, Brasil y Bolivia suscribieron el 17 de abril de 2007 la “Declaración Presidencial sobre las Islas Malvinas” que apoya claramente las posiciones argentinas.

Vuelos

La declaración de Madrid de 1990 ya establecía poner en consideración “la situación de los contactos entre las Islas Malvinas y el continente”. Esto se pospuso mucho tiempo, también por reticencias británicas. El conflicto era que para Argentina los vuelos a Malvinas eran “internos” mientras que para Gran Bretaña eran “internacionales”.

Finalmente en “La Declaración Conjunta” del 14 de julio de 1999 se estableció un vuelo regular semanal de la empresa chilena LAN Airlines entre Punta Arenas y las Islas Malvinas con dos escalas mensuales en Río Gallegos. Esta declaración fue ratificada por un decreto ley de junio del 2002. Para la cancillería argentina esto significa que, como Chile reconoce a las Islas Malvinas como territorio argentino, los tramos entre Punta Arenas y Río Gallegos y entre Punta Arenas y las Islas Malvinas configuran vuelos internacionales entre la Argentina y Chile, mientras que el tramo entre Río Gallegos y las Islas Malvinas es considerado de cabotaje dentro del territorio argentino, por lo cual LAN Chile cuenta por Decreto 1179/2002 con una excepción a la reserva del tráfico de cabotaje para aerolíneas de bandera argentina. Una salida decorosa pero que roza el límite de lo extremadamente formal frente a la realidad de una concesión que (nuevamente) sólo beneficia a Gran Bretaña.

Con el cambio de gobierno el 3 de noviembre de 2003 se comunicó al Reino Unido y a los demás países involucrados, que la República Argentina no autorizaría vuelos no regulares entre terceros países y las Islas Malvinas operados por empresas de terceras banderas. Con esta decisión se suspendió la comunicación por barco que había desde Chile, Brasil, pero especialmente de Uruguay.

Dicha medida no alcanza a los vuelos regulares amparados por la Declaración Conjunta del 14 de julio de 1999 ni a los privados cubiertos por el Acuerdo por Canje de Notas del 23 de febrero de 2001.

(*) Historiador, integrante de Barricada TV, docente de UNLP y UBA.

NOTA: El presente artículo es un resumen del trabajo realizado por el profesor y docente Guillermo Caviasca, el cual se puede leer de manera completa ingresando al sitio web de Radio Gráfica.

Referencias